L'Iddri en direct des négociations climat

Cet après-midi, une rencontre organisée dans le cadre d’un événement parallèle a mis l’accent sur un certain nombre de questions concernant l’utilisation des biocarburants dans le monde. L’événement a présenté un intérêt à deux points de vue : d’une part, les aspects techniques relatifs à la durabilité et à la réelle contribution des biocarburants à la réduction des GES, et, d’autre part, les aspects politiques qui entourent leur utilisation.

Les trois principaux acteurs dans le secteur des biocarburants étaient présents. Le Brésil, représenté par plusieurs diplomates, les États-Unis, représentés par la directrice de l’Agence de protection de l’environnement (EPA), Lisa Jackson, et le marché de la consommation européenne, représenté par le Suédois Martin Larsson. Autour de la table se trouvaient donc les plus grands producteurs (Brésil et États-Unis), les plus gros consommateurs (Brésil, États-Unis et UE), et les principaux obstacles à l’utilisation à grande échelle des biocarburants.

Le thème central a été indubitablement la contribution des biocarburants à l’atténuation du changement climatique et la durabilité du processus de production. Les différentes parties ont présenté des approches très différentes du même sujet.

La position américaine a été conforme au statu quo diplomatique traditionnel : il n’a été question que de la production domestique, avec le même discours repris depuis des mois. Alors que tout le monde s’attendait à ce que Mme Jackson mentionne au moins la décision de l’EPA sur le statut dangereux des GES, elle s’est contentée de répéter que « la sécurité énergétique est l’objectif fondamental d’Obama en matière de biocarburants ». Rien que nous n’ayons déjà entendu, mais c’est au moins une évolution par rapport au concept de sécurité énergétique du temps de l’administration Bush, qui portait davantage sur la « sécurisation » des sources de combustibles fossiles.

La Suède, au nom de l’Union européenne, a évoqué les critères de durabilité de l’UE en matière de biocarburants. L’accent a été mis sur différents domaines, notamment la durabilité sociale et la comptabilité des émissions de GES. Le thème le plus intéressant a cependant été celui du changement indirect d’affectation des terres, ou « ILUC » (de l’anglais Indirect Land Use Change). Le processus est apparu localement, avec le remplacement par des cultures de production d’éthanol d’autres utilisations possibles des terres, telles que l’élevage du bétail en Amazonie. Les modèles actuels tentent de prédire les changements d’affectation des terres à l’échelle internationale. Ce problème, d’une importance vitale pour le débat, est en train de devenir encore plus complexe qu’il ne l’était déjà. De quoi se demander si nous ne sommes pas en train de compliquer les choses pour justifier une position politique.

Mais tout n’est pas sombre pour l’avenir de l’éthanol brésilien. Le fait marquant de la présentation a été une reconnaissance de cette source de combustible ; en conclusion, M. Larsson a déclaré que « nous l’UE ne voyons aucun problème dans l’utilisation de l’éthanol brésilien », en se référant aux mêmes critères de durabilité mentionnés plus tôt. Cela constitue une avancée compte tenu des lourdes connotations politiques qui imprègnent toutes les discussions sur les biocarburants à l’échelle internationale. Le plus grand défi pour la diplomatie brésilienne concerne davantage la communication que les aspects techniques. On assiste à une guerre de territoire entre les différentes sources d’énergie alternatives et l’arme la plus puissante ici est la stratégie de communication, bien plus que de nouvelles solutions technologiques.

Dans l’ensemble, cet événement parallèle brésilien s’est déroulé dans un bon esprit. Lors de la réunion technique, la parole a été donnée à tous les acteurs concernés : secteur privé, écologistes, différents ministères – à l’exception, curieusement, du ministère de l’Environnement ; nous ne pouvons que spéculer sur les raisons qui expliquent cela, et ce sera l’objet d’une discussion ultérieure... Mais le clou de l’événement a été lorsque l’ambassadeur du Brésil a prié tous les Brésiliens de quitter la salle. Pourquoi ? Parce que, selon le service de sécurité de l’ONU, le nombre de personnes présentes dans la salle constituait une menace pour la sécurité. Signe du succès de fréquentation de l’événement, cette demande a mécontenté les Brésiliens ; les plus « chanceux » d’entre eux ont été escortés vers la sortie par l’ancien ministre brésilien et chanteur international Gilberto Gil. Certains Brésiliens ont plaisanté sur le fait qu’ils devenaient enfin des réfugiés environnementaux. Mais les choses se sont bien terminées. La réunion s’est conclue par un acte symbolique caractérisant la volonté du Brésil d’être reconnu comme un acteur mondial majeur : le plus fin des festins dans l’histoire des side events du Bella Center !

La Chine a annoncé il y a quelques jours son objectif quantifié de réduction de ses émissions : une réduction de 40 à 45% de l’intensité en carbone entre 2005 et 2020. Cet objectif étant exprimé en termes de diminution de l’intensité en carbone, et non de diminution – ou d’augmentation – absolue des émissions de GES, il est plus difficile à analyser.

Qu’est-ce que cela signifie ?

Appelons les émissions « E », le produit intérieur brut « PIB », l’année 2005 « 1 » et l’année 2020 « 2 ».

Prenons l’hypothèse supérieure de l’engagement chinois : une diminution de 45% de l’intensité en carbone :

(I) (E /PIB)2 = (E/PIB)1 * 0,55

Supposons que la croissance chinoise soit de 8% par an pendant la période 2005-2020 :

(II) (PIB)2 = (PIB)1 * (1,08)^15

Puis:

(I) + (II) ⇨ E2 / E1 = (1,08)^15 * 0,55 = 1,74

Cela signifie que les émissions de carbone chinoises devraient augmenter de 74% entre 2005 et 2020.

Par souci de simplicité, considérons que les émissions de CO2 chinoises sont équivalentes à celles de GES. Cela n’est pas tout à fait correct, mais les émissions de CO2 représentent la part du lion des émissions chinoises de GES, ce n’est donc pas complètement faux. Les émissions chinoises de GES étaient de 7,219 GtCO2eq en 2005.

Ainsi, avec une croissance du PIB de 8%, et une baisse d’intensité en carbone de 45%, les émissions de GES atteindraient environ 12,6 GtCO2eq en 2020.

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Source: WRI

Est-ce suffisant ?

Il serait inutile d’essayer de déterminer si oui ou non l’engagement chinois place le pays dans la fourchette de -15 à -30% de l’écart par rapport au maintien du statu quo (business as usual, BAU) en 2020. Cette fourchette est devenue célèbre après la publication d’un article par Den Elzen et Hohne. Ils ont essayé de quantifier « l’écart substantiel par rapport au niveau de référence », mentionné dans l’encadré 13.7 du rapport GIEC RE4 GT III, résultant d’un objectif global de réduction des émissions de -50 à -80% en 2050 par rapport à 1990 et d’un objectif de réduction des émissions des pays développés de -25 à -40% en 2020 par rapport à 1990. Mais le concept d’écart par rapport au maintien du statu quo est en quelque sorte sans intérêt, car il existe presque autant de projections d’émissions que d’équipe d’experts les réalisant.

Il est plus utile d’examiner la contribution chinoise aux émissions mondiales. Selon Nicholas Stern, la stabilisation de la concentration en GES à 500 ppm – qui nous donnerait 56% de chance de limiter l’augmentation de la température à 3 ° C au-dessus des niveaux préindustriels – requiert les niveaux d’émissions mondiales suivants: 20 GtCOeq en 2050, 35 GtCO2eq en 2030 et entre 44 et 48 GtCO2eq en 2020. Sur cette base, la question est alors : à quel niveau les différents pays doivent-ils et peuvent-ils contribuer à ces émissions mondiales ?

Nicholas Stern propose un calcul brutal qui offre une aide précieuse pour répondre à cette question. Il représente le monde de la manière suivante : les États-Unis, l’UE et le Japon (qui ont des intensités d’émissions similaires), le Brésil et le Japon (confrontés aux mêmes enjeux de déforestation), la Chine, l’Inde, et le reste du monde. Il propose plusieurs scénarios, tous aboutissant à 35 GtCO2eq en 2030. Un seul est réaliste, car il laisse suffisamment de place pour les émissions du reste du monde : l’Inde réduit ses émissions par rapport au PIB par un facteur 2 et les États-Unis, l’UE et le Japon, le Brésil et l’Indonésie, la Chine, les réduisent par un facteur 4. Sur cette base, la question est alors : comment cela se traduit-il en 2020 ?

Là encore, Nicholas Stern propose plusieurs scénarios, aboutissant à 44 ou 48 GtCO2eq en 2020. Voyons simplement comment cela se traduit pour la Chine. La Chine doit réduire ses émissions par rapport au PIB soit par un facteur 1,5 – pour le scénario à 44 GtCO2eq –, soit par un facteur 2 – pour le scénario à 48 GtCO2eq – d’ici 2020. Sur cette base, les émissions chinoises se situent entre 7,9 et 11,6 GtCO2eq.

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Source: Lord Stern’s lecture at Columbia University

Nous pouvons maintenant conclure. À partir de l’hypothèse suivant laquelle la croissance chinoise serait de 8% par an pendant la période 2005-2020, l’objectif chinois de réduction de l’intensité en carbone de 40 à 45%, tout en étant relativement ambitieux, n’est pas encore vraiment suffisant. Il convient de noter toutefois que la réduction de 40 à 45% de l’intensité en carbone n’est pas le seul engagement pris par la Chine jusqu’à présent. Le Président Hu Jintao a notamment annoncé, dans son discours à l’Assemblée de l’ONU à New York le 22 septembre 2009, que la Chine augmenterait son taux de couverture forestière de 40 millions d’hectares et son volume forestier de 1,3 millions de mètres cubes en 2020 par rapport à 2005 : ces mesures complémentaires permettront des réductions d’émissions supplémentaires.

Finalement, on pourrait penser qu’il est bien plus facile, dans la perspective d’un accord international, de s’engager à atteindre un objectif d’intensité en carbone, plutôt qu’un niveau absolu d’augmentation ou de diminution des émissions. C’est vrai dans une certaine mesure, car cela couvre le risque d’une forte croissance des émissions liée à une forte croissance économique. Mais le risque inverse existe aussi. Et si la croissance chinoise est inférieure à 8% par an pendant la période 2005-2020, il sera très difficile pour la Chine de parvenir à une diminution de 40 à 45% de l’intensité en carbone.

La négociation sur les réductions d’émissions est divisée en 6 parties dans le plan d’action de Bali, qui sert de guide à la négociation jusque Copenhague. 1bi : engagement et actions de réductions d’émissions comparables des pays développés ; 1bii : actions de réductions d’émissions nationalement appropriées des pays en développement ; 1biii : réduction d’émissions liées à la déforestation ; 1biv : approches sectorielles ; 1bv : mécanismes de marché ; 1bvi : impact des mesures de réductions d’émissions. Mais en fait, les principales divergences entre les Parties à Barcelone, comme auparavant à Bangkok, ne portent pas sur un de ces points en particulier. La question clé, c’est la création – ou non – d’un chapeau au-dessus des paragraphes 1bi et 1bii dans le texte de l’accord final à Copenhague. Cela peut paraître être une question purement procédurale. Cela n’est pas du tout le cas. Il s’agit en fait de l’une des questions les plus politiques de la négociation, qui revient à poser la question de ce qui est commun et ce qui est différencié entre les pays développés et les pays en développement.

La négociation est pleine de métaphores. Ceux qui souhaitent la création de ce chapeau, essentiellement les Etats-Unis, et dans une moindre mesure le Canada et l’Australie, parlent de « nuage » (« cloud »), au-dessus des paragraphes 1bi et 1bii. Ceux qui s’y opposent, c’est-à-dire l’ensemble des pays en développement, parlent de « mur pare-feu » (« firewall ») entre les paragraphes 1bi et 1bii. Les arguments et contre-arguments des uns et des autres portent essentiellement sur 2 sujets : la conformité par rapport au principe de responsabilité commune et différencié et au plan d’action de Bali.

Les Etats-Unis et les pays en développement s’opposent sur la conformité de leurs propositions par rapport au principe fondamental de la CCNUCC : la responsabilité commune et différenciée. En fait, si l’un insiste sur les éléments communs, les autres insistent sur les éléments différenciés, et ce débat ne peut pas être tranché sur une base juridique. C’est même l’un des objets d’une négociation que de parvenir à un accord à partir d’interprétations différentes. Ensuite ils s’opposent sur la conformité de leurs propositions vis-à-vis du plan d’action de Bali. Les pays en développement affirment que le plan d’action de Bali est très clair, et qu’il sépare avec une « paroi étanche » les engagements et actions des pays développés et en développement respectivement. Ils estiment donc que tout le temps passé à discuter de ce « nuage » est en fait du temps perdu. Les Etats-Unis considèrent eux que ce n’est pas un hasard si les deux paragraphes reprennent beaucoup les mêmes termes (mesurable, notifiable et vérifiable en particulier) et ils souhaitent définir ces termes une seule fois. Ils disent de plus que la négociation s’est déjà éloignée de la structure du plan d’action de Bali, notamment en créant un groupe de contact sur le renforcement des capacités, ce qui était une demande des pays en développement.

Il y a en fait beaucoup de place pour négocier un résultat à Copenhague qui tienne compte des principales exigences des pays développés et en développement tout en ne créant pas de chapeau au-dessus des paragraphes 1bi et 1bii. Sur la question des chiffres par exemple. Pour vendre l’accord à leur opinion publique, les pays développés ont sans doute besoin que les pays en développement, et notamment les pays émergents, annoncent des actions chiffrées. Pour vendre l’accord à la leur, les pays en développement ont sans doute besoin d’affirmer qu’ils ne prennent pas les mêmes engagements que les pays développés. Ces deux exigences peuvent facilement être conciliées, si les pays en développement s’engagent à entreprendre des actions sectorielles ou programmatiques de réduction des émissions par rapport à un scénario de référence, ou de développement et diffusion des technologies décarbonées comme les énergies renouvelables, ce que certains d’entre eux font d’ailleurs. Les Etats-Unis font toutefois le jugement que, pour que l’accord soit ratifiable par leur Congrès, il faut que les engagements et actions des pays développés et en développement – des Etats-Unis et de la Chine en fait – comportent un grand nombre d’éléments communs, notamment leur nature juridique, et leurs règles de mesure, notification et vérification. Cette bataille est peut-être nécessaire pour obtenir l’engagement des Etats-Unis, mais elle ne sera pas facile à gagner.