La deuxième journée de la Conférence de Copenhague a été marquée par la fuite, dans la presse anglaise (The Guardian), d’un projet de décision de la Conférence des Parties intitulée « Accord de Copenhague », daté du 27 novembre 2009, qui a été préparé par un petit groupe informel de négociateurs sur la base d’une initiative du Premier Ministre danois. Ce projet n’avait circulé que de manière très prudente, de la main à la main, auprès d’un cercle très restreint de conseillers de Chefs d’Etat et de Gouvernement.

Ce projet reflète une vision du résultat de la Conférence de Copenhague qui est fortement marquée par les positions des pays industrialisés et qui semble d’abord vouloir répondre à leurs attentes y compris celles exprimées par les Etats Unis qui se distinguent de celles de l’UE sur de nombreux points, ce qui n’a pas manqué de provoquer de très fortes réactions de la part du G77 et de la Chine, tant sur la manière de procéder que sur le fond. Sur le fond tout d’abord, ce projet propose un « accord de Copenhague » sous la forme d’un accord politique qui serait validée par une décision de la Conférence des Parties qui prendrait effet immédiatement, pour inviter les Parties Contractantes à la CCNUCC à poursuivre les négociations en cours en vue de parvenir à un accord juridiquement contraignant à une prochaine Conférence des Partie dont la date n’est pas précisée. Ce projet est assez complet (32 points) dès lors qu’il couvre non seulement la vision partagée évoquée par le Plan d’Action de Bali mais qu’il cherche également à articuler les éléments du Plan d’Action de Bali de manière relativement détaillée.

Sur la coopération à long terme, et au titre de la vision partagée, le projet reprend l’objectif de limitation du réchauffement climatique à 2°C au dessus du niveau préindustriel, le principe d’un pic des émissions globales, sans toutefois donner de date définitive pour ce dernier puisque l’année 2020 est mise entre crochets, ainsi qu’un objectif de réduction des émissions globales de 50 % d’ici 2050 par rapport à 1990, spécifiant que, rapporté à 2005 comme année de référence, cet objectif serait de 58%.

En matière d’atténuation, le projet engage les pays développés à réduire leurs émissions d’ici 2020 par rapport à leurs niveaux de 1990 de manière à pouvoir réaliser un objectif de réduction d’au moins 80 % d’ici 2050. Aucun objectif précis ne figure donc dans le texte pour 2020 ou 2030. En annexe du projet, il est prévu d’inscrire les objectifs chiffrés d’atténuation individuels de chaque pays industrialisé, reprenant ainsi l’approche américaine quant à la manière « bottom up » d’inscrire les engagements.

Pour les pays en développement, le projet propose qu’ils réalisent, à travers des actions d’atténuation adaptées au niveau national (NAMAs) qui seraient reconnues de par leur enregistrement « sous forme de base de données » au niveau de la CCNUCC, une déviation de la trajectoire de leurs émissions tendancielles pour 2020. L’enregistrement ne serait obligatoire que pour les seules actions pour lesquelles un soutien financier serait demandé et devrait permettre de connaître les résultats attendus de celles-ci en termes quantitatifs, à savoir en termes de réduction d’émissions. Mais surtout, le projet propose un pic des émissions des pays en développement, sans toutefois s’avancer sur une date. Le projet propose d’inscrire, dans une annexe et avant une date limite qui n’est toutefois pas donnée, les actions d’atténuation des pays en développement, sauf pour les pays les moins avancés.

Ce qui a notamment irrité les pays en développement, c’est que non seulement les actions sont inscrits de la même manière, dans des annexes, mais qu’elles sont libellées à l’identique pour les pays industrialisé que pour eux-mêmes sous le vocable « actions d’atténuation adaptées au niveau national » (NAMAs) qui, selon eux, leur est strictement réservé pour marquer la différenciation des engagements et actions tant au regard de leur nature que sur leur forme et conséquences. D’ailleurs, le projet contient un paragraphe dédié aux politiques nationales qui s’adresse aux deux groupes de pays de manière indistincte, aux termes duquel ils doivent intégrer des politiques de développement faiblement carbonée dans le cadre de la programmation au niveau national, une manière prudente de prévoir des stratégies nationales de développement faiblement carbonée que défend notamment l’UE.

Sur la déforestation évitée, le projet invite les Parties à indiquer leur objectif de stabilisation du couvert forestier d’ici une année qui reste à déterminer et à réduire la déforestation d’un pourcentage, également à déterminer, d’ici 2020.

En matière d’aviation et de transport maritime, des objectifs de réduction des émissions mondiales pour chaque secteur doivent être définis selon un pourcentage (à déterminer) d’ici 2020, par rapport à une année de référence (2005 est proposé).

Le rôle du marché carbone est très largement mis en avant pour le financement des actions d’atténuation dans les pays en développement, et le texte renvoie à d’autres décisions que pourraient adopter la COP et la COP/MOP quant à l’amélioration des mécanismes de marché existants, on doit comprendre qu’il s’agit d’un mécanisme de créditing sectoriel, et pour garantir l’intégrité environnementale du marché carbone. Sur ce dernier, la question de savoir si les rédacteurs ont voulu aborder les conditions d’un report d’un surplus important de réductions d’émissions de certains pays (Russie, Ukraine) découlant de leur quantité attribuée pendant la première période d’engagement du Protocole de Kyoto.

Sur le financement, le projet reste muet quant aux chiffres du montant que devrait couvrir le financement public international pour 2020. Le projet d’accord indique que les fonds « viennent de sources multiples » et confirme leur caractère « additionnel et nouveau » par rapport à l’aide publique au développement en faveur des pays en développement. Un « fonds climat » est créé, abondé par les parties, ainsi qu’un « bureau du financement international » pour « mesurer et vérifier le financement international ». Enfin, le projet contient une annexe sur le financement des actions à court terme (« fast start ») d’ici à 2012, mais il ne donne pas non plus d’indication quant au montant financé.

Si ce projet reflète l’esprit de Kyoto, de par le fait qu’il ne prévoit des engagements chiffrés contraignants pour les seuls pays industrialisés, il entérine une classification des pays en trois groupes, alors que le protocole de Kyoto n’en prévoit que deux catégories, et gomme la différenciation des pays en développement sur de nombreux points.

Sur la manière de procéder également, les pays en développement ont vivement réagit, critiquant l’opacité de l’initiative et la négation du processus formel qui a cours dans le cadre de la CCNUCC et du protocole de Kyoto.

En réalité, la fuite de ce projet a d’abord un impact sur le processus. L’effet premier de cette fuite est de renforcer la méfiance des pays en développement à l’égard des pays développés. Du coup, ils se sentent renforcés dans le maintien de leur position alors même que les groupes de travail AWG LCA et KP se sont engagés dans un exercice de rédaction et de consolidation des textes depuis le démarrage de la Conférence de Copenhague.

Dans un tel climat de méfiance, il est prévisible que les pays en développement se fient davantage aux Présidents des groupe de travail AWG LCA et KP pour avancer dans la négociation, dans un cadre qui leur sera plus propice pour défendre leurs intérêts. La question est aujourd’hui de savoir s’ils sont prêts à confier un mandat au Président de la voie LCA pour qu’il prépare un projet de décision de la Conférence des Parties qui serait négocié dans le cadre formel de la voie LCA sous la CCNUCC. Pour eux, le temps presse, car beaucoup des délégués des pays en développement disent à demi-mot qu’ils voudraient fermer un maximum de sujets avant le segment ministériel.

Il conviendra néanmoins de reconstruire la confiance, par l’écoute et davantage de proposition visant à la coopération, que ce soit dans les groupes de contact mis en place dans chacune des voies de négociation, ou à l’extérieur de ces voies, en réunions bilatérales notamment. Ce n’est pas encore le cas, le G77 et la Chine ayant provoqué plusieurs incidents lors de la session de la COP/MOP de mercredi qui étaient liés directement ou indirectement à l’articulation des deux voies de négociation, donc à la forme et au contenu de l’accord.

En conséquence, cette « fuite » peut potentiellement permettre d’aller de l’avant, si la confiance est rétablie rapidement, et cela passera par une attitude plus constructive des pays industrialisés par rapport aux demandes des pays en développement, tout particulièrement sur le financement pour l’après 2012. On peut s’interroger sur la question de savoir à qui profites cette fuite, qui ne semble pas accidentelle. C’est un paradoxe, en apparence du moins, mais sans doute à la ministre danoise en charge du climat, Mme Connie Hedegaard, qui n’était pas personnellement impliquée dans cette initiative, mais qui a la lourde responsabilité de présider cette Conférence et devrait recouvrer sa pleine marge de manœuvre en étroite coopération avec les Présidents des groupes AWGs. Par contre, les américains qui ont participé à l’initiative de ce projet d’accord, sont vus, un peu davantage encore, comme voulant imposer leur approche, notamment en ce qui concerne leur rejet du protocole de Kyoto et l’effacement de la différenciation entre pays industrialisés et pays émergeants.